一份意义重大的指导性文件

——《全国地方志事业发展规划纲要（2015－2020年）》解读

来源：中国社会科学报      作者：段炳仁

国务院颁布的《全国地方志事业发展规划纲要（2015—2020年）》（以下简称《规划纲要》），是我国方志界久已企盼的又一份具有重大意义的指导性文件。我国的社会主义新方志事业，从1954年9月，在第一届全国人民代表大会第一次会议上，郭沫若、马寅初、王祝晨等同志提出了“早早动手编修地方志”的建议，到1958年国务院科学规划委员会地方志小组成立，引发不少地区开始了地方志编纂工作，再到1966年被“文化大革命”运动阻断而停顿，可为第一阶段，或叫启动、停顿阶段。1980年4月，在中国史学代表大会上，胡乔木提出要“继续编写地方志”、“必须把这个传统继承和发扬光大起来，否则我们就上对不起祖宗、下对不起子孙后代”，之后成立地方史志研究会，恢复中国地方志小组，不久改为中国地方志指导小组。经组织发动，在全国范围逐步展开首轮志书编修，可为第二阶段，或叫再启动并有组织的推开阶段。时光进入新世纪，在首轮修志已近尾声，二轮修志逐步展开，国务院颁布了《地方志工作条例》，各地相应地制定法规、规章，使修志事业走向法制化轨道，可为第三阶段，或叫向法制化推进阶段。现在二轮修志方兴未艾，修志事业在迅速发展的新形势下，需要进一步提高制度化、规范化水平，以不间断的阶段性目标、任务和措施的落实，使之永续发展，可为进入第四阶段，或叫全国性顶层设计、按规划推进阶段。这四个阶段相应地产生了四份重要文件。第一份是1958年10月国务院科学规划委员会地方志小组制定并向全国印发的《关于新修地方志的几点意见》。这是新中国成立后，关于地方志编纂的第一个指导性文件，对新修地方志的原则、种类和体例，作了初步规定，对志书编修的发动和以后地方志事业各类文件的制定产生了很大影响。第二份是1985年7月中国地方志指导小组颁发的《新编地方志工作暂行规定》。明确了编纂社会主义新方志的指导思想、方针任务、组织领导以及编定各类方志的体例方法等，是新中国成立后第一个由国家授权发布的关于编纂新方志的纲领性文件。第三份文件是国务院颁布的《地方志工作条例》。这是贯彻“依法治国”方略，加强文化法治建设，在地方志工作领域的第一份国家层面的法规性文件。《地方志工作条例》以法规形式确立了地方志和地方志工作的内涵与外延，各级政府对地方志工作的职责，地方志工作机构的任务，修志的原则与要求，志书编纂的权限，修志队伍的组成原则，修志年限间隔，志书审查验收的标准与办法，志书的性质与著作权、署名权归属，地方志工作的目的与责任等，为地方志工作的开展提供了法制保障。第四个文件就是这份《规划纲要》。这份文件对于新形势下地方志事业的发展具有十分明确具体的引领性，进一步完善的规范性和与时俱进的创新性，具有全国性规划的里程碑意义。

    第一，《规划纲要》第一次把地方志事业的发展纳入国家“全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党”的总体战略，与实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦紧密联系，成为国家战略在文化领域不可或缺的组成部分。这就把地方志这项文化基础建设真正放在了国家层面的应有位置，作为传承弘扬中华优秀传统文化，建设社会主义先进文化的重大系统工程来对待。基础文化是文化事业赖以生存和发展的事业，如同房屋建设应先打基础，城市建设应基础设施先行，科技发展应先做好基础研究，教育事业应先开展基础教育等，文化的大发展、大繁荣，首先应在基础文化建设上下功夫。然而也因其投入大、周期长、见效慢的基础性和可归入公共事业的公益性，常常被急功近利者、眼光短浅者所冷落，被边缘化，急需决策者所重视并得到全社会的支持。把作为基础文化建设的地方志事业放在国家战略的规划之中，可以大大提高人们修志问道的自觉性，强化修志事业生存发展的保障性，可在很大程度上减少这项工作被忽视、被边缘化的倾向，进而缩小各地发展不平衡，解决有些地方认识不到位、工作不落实等问题。

    第二，《规划纲要》是我国社会主义新方志事业第一个全国性、规划性文件，内容全面，目标明确，措施可行。其中把“一纳入、八到位”，即将地方志工作纳入各地国民经济和社会发展规划、各级政府工作任务，使“认识、领导、机构、编制、经费、设施、规划、工作”到位，作为纲要的主线，大大增强了地方志工作的明晰性和可操作性；重申了全面推动地方志事业繁荣发展的指导思想（即解放思想、实事求是、锐意进取、改革创新）和坚持正确方向、依法治志、全面发展、改革创新、质量第一、修志为用6项基本原则；明确了地方志事业发展的阶段性总体目标与主要任务，即到2020年，全面完成第二轮修志任务、实现省市县三级综合年鉴全覆盖、加强对社会修志的指导管理、加快信息化和方志馆建设、做好第三轮修志准备工作，基本形成地方志事业发展综合体系，以及明确地方志理论研究和学科建设、旧志整理工作、人才队伍建设、质量保障建设、资料和信息化建设、地方志资源开发利用、扩大学术交流合作等具体的目标和要求；提出了落实这些目标任务的保障措施，即加强组织领导，实施法治保障、制度保障、经费保障、队伍保障、宣传保障等。总之，这份文件不仅可以确保全国地方志事业平稳、有序、健康发展，而且会引发全国各省、市、县学习效应，促进规划空白地区提高认识，起而仿效，已有规划的地区进一步完善提高，强化科学性。这份文件更重要的意义还在于从此我国方志事业的发展，将进入全国性、阶段性规划接续不断状态。有了第一，必将带出第二、第三以至无穷。可以说，它带了一个历史性好头。

    第三，《规划纲要》进一步拓展了地方志文化的内涵，突出强调了地方志事业的体系化。把基本形成地方志事业“五位一体”的综合体系，作为近期规划实施的目标，即在2020年基本形成地方志编修体系、理论研究和学科建设体系、质量保障体系、资源开发利用体系、工作保障体系。体系是有关事物或思想在相互影响和支撑中形成的一个独特的整体，它表明事物或思想在发展中已进入了具有独特形态、可独立存在的成熟阶段，地方志事业一旦形成比较完善的体系，必将会开辟一个崭新的局面，并在较长历史时期保持与时俱进、相对稳定状态。《规划纲要》强调，以修志编鉴为主业、各项工作协调开展的理念，把修志编鉴作为“五位一体”的核心，以此带动和协调各项工作，形成事业整体发展的态势。《规划纲要》提出“加强对已开展和准备开展志鉴编纂工作的行业、部门、单位等的业务指导和管理”、“指导有条件的乡镇（街道）、村（社区）做好志书编纂工作”、“具备条件的，可将地方史编写纳入地方志工作范畴，统一管理”等，拓展了地方志工作机构的工作范围，是根据新形势，对《地方志工作条例》的发展。到2020年要“完成第二轮地方志书规划任务，省、市、县三级地方志书全部出版”，“做到地方综合年鉴由地方志工作机构组织编纂，一年一鉴、公开出版，实现省、市、县三级综合年鉴全覆盖”等要求，进一步细化了《地方志工作条例》。《规划纲要》还为做好第三轮修志工作准备进行了提前部署，提出了应制定全国旧志整理规划、志鉴学科建设规划、信息化发展意见、建设地方志全文数据库、加强分类指导等，都是新鲜内容。与地方志工作机构工作范围的拓展相应，用“依法治志”的概念，替代了“依法修志”，把地方志编纂、管理、开发、利用等工作纳入法治范畴，为强化地方志事业的法治建设提供了依据。

    第四，《规划纲要》对地方志事业中长期存在的一些难题提出了一些方向性破解思路。比如，如何比较充分地开发利用地方志的丰富资源，一直是方志界反复探索但进展不大的问题。《规划纲要》从多方面提供了思路，诸如“更贴近经济社会发展实际，贴近人民群众需要”以及做好《中国地情报告》等，发挥地方志资源为党政机关、社会各界，特别是在地方公共文化服务的作用；通过编修和开发利用地方志成果，为培育和践行社会主义核心价值观提供精神文化产品；应用现代信息技术，加强对不同载体的地方文献征集、保护和开发利用，推动信息标准化工作，实现国家、省、市、县四级地方志资源共享；推进方志文化进机关、进农村、进社区、进校园、进企业、进军营等。又如，如何建立方志学和年鉴学的学科体系，也是方志界多年努力尚未解决的问题。《规划纲要》不仅明确提出力争到2020年形成较为成熟的学科体系的目标要求，而且提出通过制定学科建设规划和理论研究学术规范，达到建设学科体系的目标。再如，推动方志文化走向世界问题，也曾经议论了多年，但由于我国在出版物管理体制等方面的弊病，进展十分缓慢。《规划纲要》提出扩大与国外的学术交流和合作，推介一批高质量的地方志成果，服务国家文化“走出去”的战略，为拓展方志文化的影响开辟了道路。

    《规划纲要》适应了我国改革开放的时代要求，与2020年初步建成小康社会的目标同步行进，使中华优秀传统文化的软实力得以进一步发挥，也必将大大推进地方志事业的发展，使之在实现中国梦的宏伟蓝图中作出更大贡献。

    （作者系中国地方志指导小组成员、北京市地方志编纂委员会常务副主任、《北京志》主编）